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赛迪发布《我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书》

来源:赛迪智库 时间:2020-06-22 作者:赛迪智库 浏览量:

2012年以来,我国经济社会发展进入新时代,但国际金融危机对全球的影响持续发酵,国际竞争格局的调整使我国产业发展面临的不确定因素增加,机遇与挑战并存。当前阶段,全球性的新冠疫情持续蔓延未见明显拐点,为全球经济社会发展带来巨大挑战。此时,产业政策有望再次成为保稳定、促发展的重要手段。 

面对即将来临的“十四五”,如何既应对好疫情带来的各种挑战, 做好“十三五”各项任务目标收官,又整理好产业政策有效工具、重整旗鼓为“十四五”开局做好准备,成为我们进行产业政策系列研究的初衷。

赛迪智库产业政策法规研究所编写了《我国产业政策实践及 “十四五”产业政策预研——“回顾篇:改革开放以来我国产业政策实践”和——“展望篇:‘十四五’时期的产业政策建议与思考”》 白皮书。 

一、回顾篇:改革开放以来我国产业政策实践

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01、改革开放初期的产业政策(1978—1991年)

1978年十一届三中全会的召开,标志着中国进入了改革开放的新时代。1978—1991年,是国民经济体制转轨时期。这一时期的产业政策着重产业结构合理化,纠正产业结构重大比例关系的失调,促进短线产业加快发展,抑制长线产业发展,努力使各方面失调的比例调整过来。该时期,市场经济体制尚未完全建立起来,政府在推动产业结构调整和产业发展方面发挥着很大的作用,产业政策的措施更多以政府投资、银行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主、间接干预手段为辅。

02、市场经济体制初步确立时期的产业政策(1992—2001年)

1992年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志,改革开放步伐明显加快,建立和完善社会主义市场经济体制成为改革的重要任务和明确目标。在经过20世纪80年代产业结构的调整以及各次产业不同程度的发展之后,20世纪90年代产业政策实施的起点、产业政策目标以及主要任务与改革初期有很大不同。这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整,重视产业结构升级,同时着力推动各次产业的发展,高度重视基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展,重视产业发展中增长模式转换问题。这一时期,市场经济体制逐步建立,产业政策运用大量直接干预方式的逐步减少,导向性的间接干预方式不断增加,综合运用经济、法律、行政等多种手段。

03、进入新世纪至国际金融危机前的产业政策(2002—2007年)

以2002年党的十六大召开为标志,中国的经济发展和改革开放进入新的阶段。这一阶段产业政策的重点是产业结构的调整、优化和升级,实现产业发展从“量”向“质”的根本性转变。按照走新型工业化道路和转变经济增长方式的要求,既重视产业结构合理化,又加快推进产业结构优化升级,引导和推动产业内在素质的改善,通过鼓励自主创新推动国内产业在全球产业链中的地位提升和国际竞争力的提高。节能、环保等因素成为产业结构调整的重要目标。这一时期,市场经济体制已经初步建立,产业政策更注重市场机制和利益导向机制的作用,更加注重对市场主体行为的引导,措施上综合运用经济、法律和必要的行政手段等。

04、国际金融危机以来的产业政策(2008—2012年)

2008年爆发的全球金融危机使中国面临的国际国内形势发生重大变化,经济发展遭遇重大困难和挑战。这段时期的产业政策,侧重于适应和调整国际金融危机为我国经济发展带来的各种影响。产业政策的重点仍是抓好结构调整,促进转型升级。适应市场需求变化,根据科技进步新趋势,发挥中国产业在全球经济中的比较优势,发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。这一时期,产业政策更加强调科技创新,大力培育战略性新兴产业,加强节能减排和生态环保,推进区域经济协调发展。

05、十八大以来的产业政策(2012-至今)

经过上一阶段国际金融危机的调整以后,我国经济进入一个新的发展阶段。这段时期我国产业政策主要针对发展中不平衡、不协调、不可持续问题,应对全球化发展过程中的新问题,推动产业加快转型升级,推动经济高质量发展。

了解我国改革开放以来产业政策的发展过程,一是有利于我们发现政策实施过程中出现的问题和不足,二是对下一个时期产业政策的实施和制定、评估和退出等有着重要的参考意义。2020年,新冠疫情的蔓延为世界经济发展带来了巨大的不确定性,我国经济与社会发展即将进入“十四五”规划时期,在下一个发展阶段如何更好地发挥好产业政策对我国经济的促进作用是值得我们思考的重要课题。

二、展望篇:“十四五”时期的产业政策建议与思考

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01、为什么产业政策亟需转型?

经济在发展,国家在进步,民族在复兴,中华文明在前行。时代变了,产业政策也要与时俱进。习近平总书记指出,当今世界正在经历百年未有之大变局。全球经济进入深度调整期,逆全球化思潮特别是贸易保护主义、单边主义持续蔓延,国际经济秩序和经贸规则面临重塑调整,新一轮科技革命和产业变革日新月异,国际产业分工与竞争格局加速改变。党的十八大以来,我国全面贯彻新发展理念,推动经济高质量发展,建设现代化经济体系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,需要更加精准有效的产业政策。面对历史与未来、国际与国内等多种因素相互交汇,我国产业政策转型迫在眉睫。

02、对我国产业政策的几点反思

尽管国内外对产业政策的作用存在有较大的争议,在实施中也暴露出不少的不足和问题,但无论是发达国家还是后发赶超国家在发展过程中都广泛地运用了产业政策。实践证明,在市场经济条件下,产业政策仍是政府干预、调控经济的重要工具之一,运用得好可以有力推动经济发展,促进产业结构优化。

自20世纪80年代开始,我国根据经济发展和体制转轨的阶段性特征,借鉴日本、韩国、新加坡等国的产业政策理论和实践经验,将产业政策作为政府促进产业发展的重要工具得到全面推行运用,逐步形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策、产业布局政策及行业专项政策构成的庞大复杂的产业政策体系。该政策覆盖范围广、内容全面细致、体系相对完整,政府干预力度大、手段直接,呈现出明显的差异化、选择性、管制性、广泛性等特征。

我国作为世界上运用产业政策较多、较频繁的国家,有多个比较成功和不成功的案例,既不能夸大其积极作用和成效,也不能全盘否定,应在总结经验教训的基础上,得出客观、科学的认识和评价。应当充分肯定,在短短四十年内,产业政策对快速推进工业化、促进产业结构调整优化、摆脱短缺经济束缚、实现经济赶超等方面发挥了重要作用。同时我国过去制定和实施的产业政策存在不少不足和问题。

03、我国产业政策的全流程治理

根据十九届四中全会要求,治理现代化成为未来的着力方向。实践证明,产业政策的效果很大程度上取决于政策制定实施的机制与措施。我国产业政策从前期评估、制定、实施及后期评估和退出,都存在各样的不足,因此新时期要加强产业政策全流程治理,提升政策制定、实施和评估的精准化,加快完善政策实施机制和配套措施。

04、我国“十四五”时期的产业政策建议

“十四五”时期,另外2020年新冠疫情的全球蔓延,都为我国经济和社会发展带来了巨大挑战。面对新形势、新任务、新挑战,我国产业政策需要解决的不是存废问题,而是亟须重大转型。“十四五”时期,深入贯彻新发展理念,必须加快由差异化、选择性向普惠化、功能性产业政策转变,从偏重替代市场、限制竞争的产业政策向以竞争政策为基础、更能发挥创新作用和增进有效市场的产业政策转变,从政策功能定位与立足点、政策取向与手段、政策实施机制与政策支持方式等方面加快转型。


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